小編導(dǎo)語:
歐洲國家綜合管廊能夠規(guī)模興建并形成網(wǎng)絡(luò)，政府完全主導(dǎo)項(xiàng)目投資建設(shè)及后期運(yùn)營管理是其中關(guān)鍵因素。
日本綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，管線單位只按照管線傳統(tǒng)直埋費(fèi)用出資。
臺灣綜合管廊費(fèi)用分?jǐn)傄罁?jù)《共同管道建設(shè)及管理經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法》執(zhí)行，主管機(jī)關(guān)承擔(dān)1/3建設(shè)費(fèi)用，管線單位按照其傳統(tǒng)埋設(shè)成本等比例承擔(dān)2/3建設(shè)費(fèi)用。
廣州大學(xué)城綜合管廊由政府全額投資建設(shè)完成后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城城投經(jīng)營管理公司，管線單位通過支付入廊費(fèi)和運(yùn)營管理費(fèi)進(jìn)入綜合管廊。
昆明綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目能夠回收79% 的項(xiàng)目投資，政府在管廊建設(shè)及運(yùn)營過程中所給予的政策與法律發(fā)揮了重要的作用。
那深圳呢？
——國外綜合管廊投資運(yùn)營分析
歐洲
歐洲是最早開始利用城市地下空間的地區(qū)，早在19世紀(jì)法國、英國、德國等國家就開始興建綜合管廊，迄今已形成較為完善的綜合管廊網(wǎng)絡(luò)，為改善城市環(huán)境和有效利用城市地下空間發(fā)揮了重要作用。
綜合管廊能夠在歐洲國家大規(guī)模興建并形成網(wǎng)絡(luò)，政府完全主導(dǎo)項(xiàng)目投資建設(shè)及后期運(yùn)營管理是其中關(guān)鍵因素。歐洲國家政府財政能力良好，有能力應(yīng)對綜合管廊建設(shè)一次性投入的巨額資金對政府財政造成的“脈沖”效應(yīng)。政府出資開展綜合管廊建設(shè)，建成以后產(chǎn)權(quán)歸政府所有，避免管線單位與政府之間關(guān)于管廊所有權(quán)歸屬的糾紛。
綜合管廊的運(yùn)營管理通過向管線單位出租管廊空間的形式開展，但沒有制定固定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而是由管廊所在地議會每年通過聽證確定，根據(jù)管廊的實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行調(diào)整。這種運(yùn)營管理模式的運(yùn)行前提是將綜合管廊定性為公共產(chǎn)品，由社會大眾的整體意愿制定產(chǎn)品價格，基本符合社會公眾的利益需求。然而，該種模式必須有較完善的法律體系進(jìn)行保障，政府可以通過法律程序和具有法律效應(yīng)的行政約束力來制約管線單位必須采用綜合管廊的形式敷設(shè)管線，給管廊后期健康有效運(yùn)營提供了保障。
日本
日本自1963年制訂《共同溝特別措施法》后，綜合管廊作為道路合法附屬物，并以法律的形式制定了費(fèi)用分?jǐn)傓k法。隨后綜合管廊建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其建設(shè)目標(biāo)是21世紀(jì)初在全國80個城市干線道路下建成1100 km綜合管廊。
日本綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，管線單位只按照管線傳統(tǒng)直埋費(fèi)用出資，且管線單位可獲得政策性貸款分擔(dān)支付建設(shè)費(fèi)用的壓力。綜合管廊建成后，管線單位只負(fù)責(zé)維護(hù)管理管線本身，管廊主體由道路管理者負(fù)責(zé)，政府分擔(dān)一半以上的管理維護(hù)費(fèi)用，其余部分由管線單位分?jǐn)偂?
日本綜合管廊的費(fèi)用分?jǐn)傓k法能夠在實(shí)際當(dāng)中發(fā)揮作用，其關(guān)鍵在于相比較以傳統(tǒng)方式直埋敷設(shè)管線，管線進(jìn)入管廊后管線單位支出的費(fèi)用并沒有增加，管線單位相當(dāng)于“無償”享受綜合管廊產(chǎn)生的效益。同時，政府已經(jīng)建立了一套完善的道路和地下空間法律體系，對于管線單位不進(jìn)入管廊以及道路開挖行為可以通過法律效力約束。
——國內(nèi)綜合管廊投資運(yùn)營分析
廣州大學(xué)城
廣州大學(xué)城綜合管廊全長17.4 km，由政府全額投資建設(shè)完成后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城城投經(jīng)營管理公司，管線單位通過支付入廊費(fèi)和運(yùn)營管理費(fèi)進(jìn)入綜合管廊。入廊費(fèi)基于管線直埋敷設(shè)成本按照管線實(shí)際敷設(shè)長度一次性收?。贿\(yùn)營管理費(fèi)依據(jù)各類管線設(shè)計截面空間等比例分?jǐn)?。然而，?shí)際收取的入廊費(fèi)遠(yuǎn)低于理論水平，部分管線單位不愿進(jìn)入管廊，而在管廊周邊區(qū)域敷設(shè)管線，道路開挖現(xiàn)象仍不時發(fā)生。同時，入廊的管線單位普遍不愿繳納管廊運(yùn)營管理費(fèi)，管廊一直以虧損的狀態(tài)運(yùn)營。
廣州大學(xué)城綜合管廊的投資運(yùn)營未能照既定軌道運(yùn)行，說明“政府建設(shè)、企業(yè)管理、管線單位租用”尚需要解決幾個關(guān)鍵問題。
一是由于市政管線單位的強(qiáng)勢壟斷地位，管線單位向外界公開的直埋成本與其真實(shí)成本有很大的出入。在以傳統(tǒng)方式直埋敷設(shè)管線時，管線單位經(jīng)常通過夸大直埋成本的方式獲得更多的建設(shè)資金，這會導(dǎo)致制定的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)中管線單位負(fù)擔(dān)比例上升，管線單位以此不愿進(jìn)入管廊。
二是城市地下空間開發(fā)和道路開挖的相關(guān)法律政策的缺失會直接影響費(fèi)用分?jǐn)傓k法的實(shí)際運(yùn)行。由于缺乏強(qiáng)制要求管線單位必須進(jìn)入綜合管廊的法律政策，綜合管廊建成后部分管線單位仍采用傳統(tǒng)直埋方式敷設(shè)管線，導(dǎo)致管廊的預(yù)期收益不能實(shí)現(xiàn)。
三是由于綜合管廊牽涉多行業(yè)多部門，僅僅通過行政協(xié)調(diào)的方式很難達(dá)成各方滿意的共識。同時，由于部分壟斷行業(yè)垂直管理的特點(diǎn)，作為綜合管廊運(yùn)營管理主體的國有公司在與管線單位對話時缺乏對管線單位的約束力，向管線單位收取管廊運(yùn)營管理費(fèi)難度很大。
昆明
昆明目前在彩云路、廣福路已建成運(yùn)行綜合管廊38 km，總投資達(dá)9.05億元，目前已回收79% 的建設(shè)投資費(fèi)。政府授權(quán)成立負(fù)責(zé)綜合管廊建設(shè)管理運(yùn)營的管網(wǎng)公司，綜合管廊本體及附屬公共設(shè)施的維護(hù)管理由管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)，各管線單位負(fù)責(zé)各自管線的維護(hù)管理。
昆明綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目能夠回收79% 的項(xiàng)目投資，政府在管廊建設(shè)及運(yùn)營過程中所給予的政策與法律發(fā)揮了重要的作用。政府在不提供實(shí)物、資金和財政擔(dān)保的前提下，通過提供政策上支撐為綜合管廊的實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。政府授予項(xiàng)目建設(shè)主體50年的特許經(jīng)營期，并出臺《昆明市道路管理?xiàng)l例》，對道路開挖實(shí)施嚴(yán)格的審批限制，并對開挖道路的單位處以嚴(yán)格行政處罰，如對于新建或改建的道路未使用滿5年或者大修竣工后使用年限沒超過3年的城市道路進(jìn)行挖掘的，按照普通開挖道路規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的5倍收取道路修復(fù)費(fèi)用。同時，政府通過對新建管線的選址和走向進(jìn)行審批限定，在建設(shè)綜合管廊的路段，城市規(guī)劃局不再審批新的管線路由等，間接促使更多的管線進(jìn)入管廊。
管線單位大多屬于自然壟斷行業(yè)，具有較強(qiáng)的博弈能力或者議價能力，綜合管廊有償使用必然導(dǎo)致管線單位的博弈行為，而作為管廊投資運(yùn)營主體的國有企業(yè)在與其博弈時處于弱勢地位，無法實(shí)現(xiàn)管線單位付費(fèi)入廊的目標(biāo)。由政府部門出面與進(jìn)入管廊的管線單位進(jìn)行溝通協(xié)商，政府可以通過規(guī)劃控制、行政處罰、財政補(bǔ)貼等多種手段與管線單位進(jìn)行博弈，同時在博弈過程中給予對方有利的論證，從技術(shù)可行性、可靠性和成本節(jié)約性等多個方面證明管線進(jìn)入綜合管廊可以實(shí)現(xiàn)管線單位的利益最大化，最終在充分滿足各自利益的基礎(chǔ)上取得平衡。
深圳綜合管廊建設(shè)投資運(yùn)營模式思考
深圳于2011年編制完成了《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃（2010-2020）》，確定將在前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、深圳國際低碳城、光明新區(qū)等地以綜合管廊的形式敷設(shè)地下管線。目前，光明新區(qū)首期8.5 km綜合管廊已投入運(yùn)營，前海合作區(qū)綜合管廊詳細(xì)規(guī)劃及設(shè)計工作也已完成，即將進(jìn)入下一步的施工建設(shè)階段。但在綜合管廊的投資運(yùn)營模式建設(shè)上，缺乏適宜的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制對政府和管線單位需要承擔(dān)的風(fēng)險進(jìn)行合理分配，綜合管廊的投資運(yùn)營依舊沿用傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)管理模式，不利于綜合管廊的穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，探索建立深圳適用的綜合管廊投資運(yùn)營模式，對實(shí)現(xiàn)綜合管廊的可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。
深圳即將在全市13個重點(diǎn)區(qū)域啟動綜合管廊建設(shè)，鑒于其投資運(yùn)營模式的研究相對滯后，難以滿足不斷發(fā)展的綜合管廊建設(shè)運(yùn)營管理需求，分析了國內(nèi)外已建設(shè)綜合管廊經(jīng)驗(yàn)，明確在項(xiàng)目不同階段政府與管線單位所承擔(dān)責(zé)任的分配結(jié)構(gòu)。
同時，結(jié)合深圳市政管道建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)狀，從保障綜合管廊投資建設(shè)可行性和運(yùn)營管理可持續(xù)性出發(fā)，提出政府全額出資建設(shè)、管線單位有償使用、費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)貼近管線傳統(tǒng)直埋運(yùn)營管理成本、保持費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)一定彈性空間等建議，為建設(shè)適宜深圳的綜合管廊投資運(yùn)營模式提供思路。
政府全額出資建設(shè)
1適合深圳市政管道投資運(yùn)營現(xiàn)狀
觀察目前國內(nèi)外已建成綜合管廊有償使用的案例，以管線傳統(tǒng)直埋成本作為有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被管線單位的認(rèn)可程度最高，綜合管廊的投資運(yùn)營者和管線單位的利益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。然而，深圳現(xiàn)階段的市政管道基本由政府全額出資隨道路同步建設(shè)，建成后隨著市政道路移交管線單位無償使用。這導(dǎo)致管線單位在對入廊成本和收益進(jìn)行計算時，自然將管線直埋費(fèi)用不計入管線以傳統(tǒng)方式敷設(shè)的總成本中。倘若將綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)傊凉芫€單位，則管線單位可能會采取避開管廊敷設(shè)管線、啟用備用線路提供服務(wù)、甚至不設(shè)置管線取消服務(wù)等博弈方式，導(dǎo)致綜合管廊不能發(fā)揮出應(yīng)有的效益。
2避免綜合管廊所有權(quán)歸屬糾紛
按照“誰出資、誰擁有”的原則，綜合管廊的投資者即擁有管廊的所有權(quán)，然而在我國現(xiàn)行的法律體系中，明確規(guī)定地下空間所有權(quán)歸國家所有。管線單位參與出資建設(shè)綜合管廊只能獲得管廊的使用權(quán)，無法將投資建設(shè)的管廊計入企業(yè)固定資產(chǎn)當(dāng)中，則難以通過項(xiàng)目抵押貸款獲得銀行的支持，管線單位僅能依靠自有資金投入綜合管廊建設(shè)，管線單位將會承擔(dān)巨大公司財務(wù)風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。因此管線單位勢必會與政府產(chǎn)生管廊所有權(quán)歸屬的糾紛，最終導(dǎo)致在綜合管廊建設(shè)階段資金籌集困難、投資不足，造成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯泄。綜合管廊采用政府全額出資建設(shè)，建成后產(chǎn)權(quán)歸國家所有，產(chǎn)權(quán)明晰，可以充分保證政府對綜合管廊建設(shè)進(jìn)度的控制權(quán)。
3良好的公共財政支出能力
綜合管廊的建設(shè)將極大地改善城市環(huán)境，減少管線埋設(shè)給城市生活帶來的影響，提高道路通行效率，因此生活于城市中的社會公眾將直接地感受到綜合管廊帶來的效益。然而，社會公眾獲得的效益難以通過量化直接收取費(fèi)用，只能由作為社會公共利益代表的政府按“受益者付費(fèi)”原則負(fù)擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。
雖然全額出資建設(shè)綜合管廊會造成政府巨大的財政負(fù)擔(dān)，但在2014年財政收益再創(chuàng)歷史新高的大背景下，深圳有能力實(shí)現(xiàn)財政支出和城市基礎(chǔ)建設(shè)的平衡。根據(jù)2014年深圳財稅工作會議內(nèi)容，深圳地方級稅收完成1754.55億元，占地方財政收入的比重為84.3%，高于全國地方級和全省平均水平；產(chǎn)出的財稅收入超過2.8億元/km2，居全國大中城市首位。強(qiáng)大且健康的財政收入保證了深圳有能力將公共財政更多地流向社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的平衡。《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃》規(guī)劃至2020年深圳建設(shè)完成綜合管廊55條，共154.49 km，總投資估算59.5億人民幣，折算到每年投資約為10億元人民幣。對照深圳2015年的365.4億元社會民生項(xiàng)目投資資金，綜合管廊建設(shè)投資所占比例為2.74%，綜合管廊建設(shè)投資在深圳公共財政支出能力之內(nèi)。
管線單位有償使用
綜合管廊的日常運(yùn)營費(fèi)用包括管廊本體折舊費(fèi)、維護(hù)檢測費(fèi)，內(nèi)部附屬設(shè)施折舊費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)及人工費(fèi)等。倘若管廊的運(yùn)營管理依舊沿用“政府投資建設(shè)運(yùn)營、管線單位免費(fèi)使用”的運(yùn)作模式，政府在投入巨額資金完成建設(shè)后，還需每年承擔(dān)全額運(yùn)營管理費(fèi)用，這不僅會給政府帶來持續(xù)性的財政負(fù)擔(dān)，而且由于管廊運(yùn)營管理主體固定，導(dǎo)致其主觀上缺乏改善管廊運(yùn)營水平的動力，綜合管廊的長期健康發(fā)展缺乏有效支撐。
假如綜合管廊無償移交管線單位使用，管廊運(yùn)營管理由各管線單位分頭承擔(dān)，則會出現(xiàn)管線單位利用行業(yè)不透明的性質(zhì)，夸大所需管道容量，額外占用管道，導(dǎo)致部分管道閑置、管道利用效率低下的現(xiàn)象。同時，由于缺乏統(tǒng)一的運(yùn)營管理主體，各類管線管理混亂無序，管廊公共部分缺乏維修與保養(yǎng)，管廊運(yùn)營效率低下，遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)通過綜合管廊的建設(shè)解決城市地下管線混亂無序、事故頻發(fā)的期望。
通過在運(yùn)營階段對管線單位收費(fèi)，可以為管廊的設(shè)備維修更換提供資金來源，保證管廊的正常運(yùn)營，更大限度地延長管線和廊體的使用壽命。同時，管線單位繳納管廊運(yùn)營管理費(fèi)用后，對于管廊運(yùn)營狀況的關(guān)注程度會得到加強(qiáng)，管廊運(yùn)營主體的工作成果得到有效監(jiān)督。
理順管線敷設(shè)運(yùn)營管理成本
由于管線單位的壟斷行業(yè)性質(zhì)，管線單位和政府之間存在信息不對稱性和不透明性，基于兩者所提供信息制定的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)難以滿足各方需求，造成費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)不能順利實(shí)施。因此，在制定管廊運(yùn)營階段的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)過程中應(yīng)引入第三方的專業(yè)技術(shù)力量，對管線單位以傳統(tǒng)直埋方式敷設(shè)管線時的運(yùn)營管理成本進(jìn)行評估，消除管線單位和政府對管廊運(yùn)營管理成本的分歧。
保持彈性空間
由于各專業(yè)管線及其配套設(shè)施的維護(hù)技術(shù)與時間均不一致，導(dǎo)致每一年度各專業(yè)所花費(fèi)的運(yùn)營管理費(fèi)用不盡相同。倘若費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)固定不變，則管線單位之間針對各方應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用比例產(chǎn)生分歧無法消除，最終導(dǎo)致綜合管廊的日常運(yùn)營管理陷入僵局。因此，應(yīng)保持費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)存在一定的彈性空間，依據(jù)一段時間內(nèi)各專業(yè)管線所產(chǎn)生的實(shí)際維護(hù)管理成本適當(dāng)調(diào)整各專業(yè)管線單位的費(fèi)用分?jǐn)偙壤?，并將結(jié)果與依據(jù)通告管線單位，減少管線單位之間對分?jǐn)偙壤姆制?，?shí)現(xiàn)費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)能夠持續(xù)發(fā)揮作用。
結(jié)語
國內(nèi)外已建成綜合管廊案例分析表明，通過適宜的投資運(yùn)營模式對政府和管線單位需要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行合理分配，對于綜合管廊穩(wěn)定、健康地運(yùn)行有著至關(guān)重要的作用。深圳作為國家改革和創(chuàng)新的前沿地區(qū)，不僅需要大力推進(jìn)綜合管廊建設(shè)，而且在投資運(yùn)營模式創(chuàng)新上也應(yīng)起到示范作用。在擁有良好健康的財政支出能力和特區(qū)立法權(quán)背景下，深圳的綜合管廊投資運(yùn)營模式應(yīng)從公眾利益最大化的角度出發(fā)，明確政府全額投資綜合管廊建設(shè)；從綜合管廊使用效率、健康運(yùn)營角度出發(fā)，確定管線單位在管理運(yùn)營階段有償使用綜合管廊。同時，依據(jù)管線傳統(tǒng)直埋運(yùn)營管理成本制定運(yùn)營階段費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，并保持一定的彈性空間，保障其能夠順利實(shí)施且持續(xù)性發(fā)揮作用，避免建成的綜合管廊淪為形象工程。
本文來自《給水排水》2016年第1期
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