9.污染土地治理修復
相關省份圍繞土壤環(huán)境治理修復提出的相關要求歸納如下表所示?？傮w來看，各省均是遵循“國家土十條”提出的治理修復的土壤重點對象，即針對耕地而言，主要在考慮污染程度、影響范圍、對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響等因素，在污染耕地集中區(qū)域優(yōu)先開展（湖南提出重點在耕地重金屬中輕度污染集中區(qū)域開展治理與修復）；針對污染地塊而言，則是以擬開發(fā)的用途（擬開發(fā)建設居住、商業(yè)、學校、醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)和公共服務設施等項目的污染地塊為重點）為導向，確定具體的地塊范圍。各省主要內(nèi)容匯總?cè)缦卤怼?
表7 部分省份建設用地治理修復主要任務要求
各省方案中均明確提出編制省級治理修復規(guī)劃的任務要求，其中四川、廣西、廣東、江蘇、重慶等?。▍^(qū)）等還提出各地級市也需編制市級治理修復規(guī)劃。各省計劃對治理修復規(guī)劃主要內(nèi)容所提要求與“國家土十條”相似，沒有進一步細化。
當前，部分省市啟動了省級土壤污染治理修復規(guī)劃的編制工作。筆者認為該規(guī)劃編制中，應以完成國家下達各省的耕地類治理修復面積、土壤治理修復示范工程項目等兩個方面的考核要求，以及各地可預見的場地再開發(fā)利用的場地為主要對象，重點明確每個項目的地理位置、治理修復工程規(guī)模等，明確治理修復的技術路線、技術要求，同時圍繞治理修復工程實施需要，提出土壤環(huán)境管理主要制度要求、土壤治理修復技術管理體系建設任務、治理修復工程項目全過程管理要求和任務。
各省計劃均提出建立治理修復項目庫的任務要求，一些稱為項目儲備庫，一些成為項目庫，但均沒有項目庫建設的技術要求，包括項目庫中項目類型。2015年環(huán)保部下文建立國家層面上的大氣、水、土壤、重金屬、危險廢物等不同類型的項目庫，各省在環(huán)保部要求下，也陸續(xù)啟動省級項目儲備庫建設，2016年湖南省、四川省等部分省份也明確專門建立土壤污染防治儲備庫，湖南省提出儲備庫中項目類型包括“預防保護類”、“風險管控類”、“治理修復類”等三種類型，“重慶計劃”明確提出根據(jù)“嚴格管控農(nóng)用地清單”、“優(yōu)先管理污染地塊”清單建立項目庫，從而明確了管理工作中建立的清單與項目庫中項目來源的關系，提高了建立清單制度的現(xiàn)實作用。筆者認為，結(jié)合土壤污染防治任務實施需要，建議入庫項目類型包括：（1）區(qū)域性和具體地塊上的土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、分析與風險評估；（2）土壤監(jiān)管重點企業(yè)，與實施土壤污染物排放控制密切相關的污染防治項目；（3）尾礦庫、廢渣堆放場、生活垃圾填埋處置設施、畜禽養(yǎng)殖污染防治等項目；（4）農(nóng)田的風險管控和治理修復項目；（5）污染地塊的整治修復和風險管控工程；（6）土壤環(huán)境監(jiān)管能力建設，如監(jiān)管平臺建設、儀器設備購置、制度建設、方案編制等；（7）標準、指南、評估等管理和工程項目支撐性項目，風險防控、分區(qū)、承載力等科研支撐項目；（8）區(qū)域土壤環(huán)境宣傳教育相關內(nèi)容。需要注意的是，需要建立并動態(tài)更新本市土壤污染治理修復項目管理數(shù)據(jù)庫。建議各省制定土壤污染防治項目全過程管理辦法，從項目儲備庫的建設和管理開始，到土壤污染防治項目完成后為止，制定一套規(guī)范的，具有操作性的管理文件，便于土壤污染防治項目的規(guī)范化管理。
“廣東方案”提出“污染耕地治理與修復實施方案由縣級以上農(nóng)業(yè)部門組織制定”。2016年11月環(huán)保部頒發(fā)的《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（征求意見稿）中提出了不同情況下的農(nóng)用地污染責任人，當污染責任人滅失或者無法確定的，由所在地縣級人民政府承擔相關責任，該責任包括治理修復實施方案的編制。由此可見，“廣東方案”將治理修復方案編制的責任人進行了明確，統(tǒng)一提出由各級農(nóng)業(yè)主管部門承擔，而并非各級環(huán)保部門，由此廣東省土壤污染治理修復工程項目的組織實施主要由農(nóng)業(yè)部門承擔。
10.試點任務設計
“國家土十條”共計提出16個方面的試點性任務。各省計劃中也提出了相應的試點計劃。如下表所示。
表8 部分省份提出的土壤污染防治主要試點任務匯總
總體而言，各省方案均是在“國家土十條”確定的試點任務范圍內(nèi)進行設計，但內(nèi)容描述上，基本未對試點任務進行細化設計。這就需要實施過程中，將試點任務落地化，承擔試點任務的責任單位應及時開展試點工作方案的設計。
“廣東計劃”提出探索開展地級以上市土壤環(huán)境功能區(qū)劃試點和在珠三角污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點兩項試點任務，土壤環(huán)境功能區(qū)劃在我國尚無成熟方法，目前國家層面正在開展土壤環(huán)境功能區(qū)劃方法的研究，需要在特定地區(qū)先行開展試點后再逐步推廣?！笆濉睍r期環(huán)境保護部在湖南、重慶等?。ㄊ校┖徒K常州等地級市開展土壤環(huán)境監(jiān)管試點，重點在土壤環(huán)境監(jiān)管制度、土壤污染防治投融資等方面進行試點，廣東方案提出珠三角地區(qū)開展污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點，需要在環(huán)保部組織的試點省市的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗與教訓，進一步深入開展試點工作，尤其是跨行政區(qū)域的土壤環(huán)境管理和應急管理方面。
11. 土壤污染防治先行區(qū)建設
“國家土十條”確定在6個地級城市開展土壤污染防治先行區(qū)建設，要求先行區(qū)所在地級市人民政府編制先行區(qū)建設方案，明確先行的任務要求。省級方案中各先行區(qū)主要任務如下表所示。
表9 國家先行區(qū)建設任務匯總
從上表可以看出，各省均重視先行區(qū)在土壤污染防治制度建設（包括土壤環(huán)境管理制度和污染防治技術標準等）和加快推進示范工程、開展技術示范等兩個方面的先行要求。河池先行區(qū)和韶關先行區(qū)還分別提出了依托示范項目，開展產(chǎn)業(yè)化示范基地和和土壤污染防治示范基地的任務，對示范項目提出了更高的要求。
“廣東方案”提出了廣東省環(huán)保廳與韶關市人民政府共建韶關國家先行區(qū)，這是組織建設方式上的重大創(chuàng)新。省環(huán)保廳從監(jiān)督與指導的“局外人”身份調(diào)整成為直接參與示范區(qū)建設的“參與者”身份，直接參與到先行區(qū)建設的設計、組織實施和成效評估中，將更好利用自身政策制定、管理經(jīng)驗、能力建設、資源整合、資金調(diào)配等方面的優(yōu)勢，尤其是組織管理能力方面的條件，為韶關市先行區(qū)建設創(chuàng)造積極條件。但同時也需要注意的是，韶關市政府是先行區(qū)建設的責任主體，在共建過程中，需要充分發(fā)揮和尊重韶關市各級政府的積極性和選擇。近期河池市環(huán)保局發(fā)布了“治理修復類項目前期技術服務、調(diào)查評估類項目、風險防控類項目總承包（2016~2020年度）”招標公告，計劃選擇一家綜合性單位，全面承擔起“十三五”期間土壤污染防治和治理修復類項目的前期工作，克服單一項目各自獨立實施、總體成效難以呈現(xiàn)的現(xiàn)實問題，加強項目前期階段的頂層設計、統(tǒng)一策劃，加強項目的統(tǒng)一組織管理，這是區(qū)域性土壤污染防治環(huán)境管理組織實施方式上的重要創(chuàng)新，值得大力實踐和推進。黃石先行區(qū)正在積極引進并開展國家環(huán)境保護污染場地和地下水修復工程技術中心黃石基地的建設，提高土壤污染防治技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化能力，對地方培養(yǎng)專業(yè)人才。
國家先行區(qū)建設得到了中央財政土壤污染防治專項資金的大力支持，如2016年下達的第一批中央土壤專項資金中，河池先行區(qū)獲得2.69億元，黃石先行區(qū)獲得2億元，常德和韶關先行區(qū)分別獲得1.5億元、1.24億元。但當前6個先行區(qū)建設的總體進度較為緩慢，2016年獲得的第一批資金的執(zhí)行率普遍偏低，部分先行區(qū)還尚未將資金分配到具體項目上。目前先行區(qū)建設面臨的主要問題表現(xiàn)在：土壤環(huán)境管理隊伍薄弱、對土壤污染防治政策不熟悉、基礎數(shù)據(jù)缺乏污染情況不清、管理決策能力差和時間滯后、缺乏對工程項目策劃與組織實施的經(jīng)驗、缺乏專家隊伍和技術支持能力，等等，加上實施耕地污染防治可能會引發(fā)群眾上訪事件，從而對造成社會不穩(wěn)定因素的擔憂，以及地方各級政府相關人事的變動造成工作上不能很好地持續(xù)推動。市級層面上，目前可以做到有專人在負責土壤污染防治方面的工作（河池、常德成立了土壤污染防治科，黃石由固體廢物管理中心同時負責承擔土壤管理工作），但真正實施各項任務的是各區(qū)縣人民政府，各區(qū)縣人民政府是落實土壤污染防治各項任務的最終責任主體，一方面，無論從政府組織還是到區(qū)縣環(huán)保部門內(nèi)部，都很難保證有專人從事土壤污染防治工作，在當前大氣、水領域污染防治任務和各項考核、各種督查等已經(jīng)比較繁重的情況下，土壤污染防治工作很難持續(xù)、穩(wěn)定推進。同時由于普遍缺乏技術支撐力量，也給現(xiàn)實工作帶來很大壓力和阻力，先行區(qū)的先行作用尚未真正發(fā)揮出來。
6個先行區(qū)都是我國重金屬防控任務繁重的地區(qū)，基本都面臨礦產(chǎn)資源枯竭后城市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱巨任務，這些城市在歷史上為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出重要歷史性貢獻的同時，造成了嚴重的生態(tài)環(huán)境污染和破壞，環(huán)境整治歷史欠賬問題重，土壤污染問題本身面臨很多管理、技術、工程、經(jīng)驗等方面尚不成熟的問題，比國內(nèi)很多城市開展土壤污染防治相比本身就具有很大難度。在這樣的地區(qū)開展國家先行區(qū)建設，破解上述普適性的難題，的確需要上下齊心聯(lián)動，多方面支持。筆者認為應充分認識如下問題：1、突出階段性任務，重點任務先行示范。6個先行區(qū)土壤污染防治是個長期艱巨的任務，“十三五”重點在制度建設先行、風險管控先行、污染源頭防控先行等方面切實取得成效和可推廣的經(jīng)驗；圍繞本先行區(qū)主要污染特點和主要考核指標要求，確定幾項典型的，體現(xiàn)先行示范意義的重點任務和重點工程，全力、持續(xù)予以推進，通過亮點任務帶動其他任務向前推進，切忌面面俱到。2、開展項目組織管理模式上的大膽創(chuàng)新和實踐是非常重要的。先行區(qū)建設總體任務繁重，資金支持量大，工程數(shù)量多，若地方人民政府或環(huán)境管理部門仍采取傳統(tǒng)的工程項目管理和組織方式，恐難適應繁重的工程建設任務，應在這方面大膽創(chuàng)新。3、如何真正體現(xiàn)是國家級別的先行區(qū)建設，而非市級層面上的建設。若要體現(xiàn)國家建設水平，就必須上下聯(lián)動，充分吸引高水平的、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)力量進入到先行區(qū)建設中，在組織機構(gòu)、人力建設、制度建設等方面充分“引智”，建立穩(wěn)定、高效、有序的土壤污染防治市場氛圍、產(chǎn)業(yè)集聚力量、人力支持隊伍是非常重要的，這是各先行區(qū)建設的必經(jīng)之路，需要各先行區(qū)放開思路， 必須“走得出去”，更要“引得進來”。
除上述國家土壤污染防治先行區(qū)建設內(nèi)容對比分析外，相關省份方案中也借鑒“國家土十條”思路，在省內(nèi)也選擇適當?shù)貐^(qū)開展省級先行區(qū)建設。有關內(nèi)容匯總見表10。包括陜西潼關縣先行區(qū)、重慶10個區(qū)縣（自治縣）示范區(qū)、四川3個土壤環(huán)境風險管控試點區(qū)和8個縣（市、區(qū)）先行示范區(qū)、云南3個縣（市、區(qū)）建設等?？梢钥闯觯嚓P省份在區(qū)縣級層面上開展省級先行區(qū)建設，一方面，與國家在地級市層面上開展先行區(qū)建設具有關聯(lián)性和對應性，同時，也具有較好的操作可能性。
表10 相關省級先行區(qū)建設任務匯總
貴州省要求省級先行區(qū)力爭在2020年實現(xiàn)土壤環(huán)境風險的基本消除，四川提出在3個地級市開展土壤環(huán)境風險管控試點建設，重點探索不同風險類型下的風險管控模式，這與國家土十條倡導的“風險管控”核心思想具有很好的響應關系，是“貴州方案”和“四川方案”的亮點性內(nèi)容，具有較強的開創(chuàng)性，值得國家給予關注和指導。建議開展風險管控試點建設中，探索區(qū)域土壤環(huán)境風險區(qū)劃方法，分建設用地和農(nóng)用地兩種類型，劃定土壤環(huán)境風險不同等級的區(qū)域，根據(jù)不同等級水平和類型，制定不同的風險防控技術路線和技術方法，選擇典型農(nóng)用地和建設用地地塊開展管控技術示范，建立風險管控配套制度。
建議國家盡快出臺先行區(qū)建設指導性意見，一方面，進一步明確國家先行區(qū)建設技術路徑，加強技術指導，同時也為省級先行區(qū)建設進行指導，目前各省級先行區(qū)和四川風險管控試點區(qū)域都在實施方案編制階段，可以很好參考國家先行區(qū)建設要求，在明確方向的前提下進行針對性設計。
來源：土壤環(huán)境修復聯(lián)盟
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